ZBE anuladas: cuatro ciudades, un mismo defecto y lo que pasa con las multas

El origen está en la ley. El artículo 14.3 de la Ley 7/2021 de Cambio Climático no dice simplemente que los municipios de más de 50.000 habitantes deban tener una zona de bajas emisiones: dice que adoptarán «planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación», incluyendo, al menos, «el establecimiento de zonas de bajas emisiones». Y el Real Decreto 1052/2022 añade que las zonas «estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible». Los tribunales han leído ese orden al pie de la letra: primero el plan, después la ordenanza. Para escribir esta página hemos leído la sentencia de Badajoz y la del plan de Ávila, las notas oficiales del Consejo General del Poder Judicial, el informe jurídico municipal de Guadalajara publicado en su boletín y los análisis jurídicos de las demás.

Badajoz: «islas en la ciudad»

La primera en caer fue Badajoz. Su ordenanza, aprobada por el Pleno el 25 de abril de 2024 y publicada en el boletín provincial el 4 de junio, fue anulada por la sentencia 118/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 21 de marzo de 2025, a raíz de un recurso de la asociación Liberum. El tribunal lo explica con una imagen: la ley quiere que las zonas «se inserten en un PLAN de tal modo que no se establezcan como si fueran "islas en la ciudad"». El Ayuntamiento había encargado el plan y recibido el documento en julio de 2023, pero no lo sometió a información pública ni lo aprobó el Pleno, y una encuesta en la web municipal no sustituye a ese trámite. La conclusión es tajante: «La inexistencia de PLAN hace que la Ordenanza Municipal que aprueba definitivamente la ZBE sea nula de pleno derecho». Estimado ese motivo, la Sala no entró en los demás. Según el CGPJ, la sentencia no era firme y cabía casación.

Segovia y Ávila: el mismo tribunal, dos sentencias en tres semanas

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en su sede de Burgos, anuló la ordenanza de Segovia el 16 de mayo de 2025 (sentencia 99/2025), también por un recurso de Liberum. Además de la ausencia de la zona en el plan de movilidad, que era de 2014, la Sala apreció que el proyecto de la zona no se puso a disposición de los ciudadanos en la consulta pública. Rechazó, en cambio, que el Real Decreto 1052/2022 vulnere la ley, y reafirmó la competencia municipal. El Ayuntamiento optó por rehacer: modificó el plan y el Pleno aprobó de nuevo la ordenanza en enero de 2026, de forma inicial.

La de Ávila cayó el 2 de junio de 2025 (sentencia 114/2025), por el recurso de una decena de vecinos del centro, cuatro semanas antes de que acabara la moratoria de sanciones. El motivo fue el mismo: su plan de movilidad, de 2014, no contemplaba la zona. Esa sentencia es firme, según recoge una resolución posterior del mismo tribunal. Y aquí llega la vuelta de tuerca: Ávila aprobó un segundo plan de movilidad en diciembre de 2024, pero la sentencia 200/2026, de 18 de septiembre, también lo anuló, porque se limitaba a remitir la zona a la ordenanza. Para el tribunal, el plan debe fijar al menos las líneas básicas de la zona, y en «ningún caso la mera remisión a la ordenanza puesto que sería lo mismo que vaciar de contenido el mandato» de la ley. Esta segunda sentencia no es firme.

Guadalajara: el plan llegó después

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó el 15 de abril de 2026 dos sentencias, la 178 y la 179, por los recursos de Liberum y de la asociación Guadalajara Despierta, que declaran nula la ordenanza aprobada en marzo de 2024. El informe jurídico municipal, publicado en el boletín provincial el 5 de mayo, lo resume así: la ordenanza «se aprobó sin la existencia previa de un Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) que contemplara la ZBE». El Ayuntamiento había modificado el plan para incluir la zona, pero después de aprobarla. El mismo informe desaconsejó la casación por su escasa viabilidad, y el gobierno municipal anunció una regulación nueva que solo se active cuando los niveles de contaminación lo requieran. Un efecto colateral: las tarifas especiales de aparcamiento regulado del ámbito de la zona quedaron inaplicables.

El contraejemplo de Burgos y los otros motivos

La prueba de que el plan es decisivo es Burgos: el mismo tribunal de Castilla y León desestimó en octubre de 2025 el recurso contra su ordenanza porque la zona sí figuraba en el plan de movilidad. Su ZBE sigue adelante, con multas desde agosto de 2027, como explicamos en la ficha de Burgos. Valladolid es una variante del mismo problema: en marzo de 2026 el tribunal anuló su ordenanza porque el proyecto de la zona se aprobó a la vez que ella, cuando debía ser anterior; la sentencia no es firme y las cámaras siguen multando.

Antes de esta oleada, los tribunales tumbaron zonas por otras razones. Madrid Central cayó en 2020 por omitir la información pública y la memoria económica; Madrid 360, en 2024, por un informe de impacto económico insuficiente, y el Supremo inadmitió la casación en abril de 2026. La primera ordenanza de Barcelona se anuló en 2022 por basarse en datos no actualizados y no valorar alternativas, y en 2024 cayeron las de L’Hospitalet y otros municipios del área por motivos parecidos. En Málaga, el TSJA anuló en 2026 el trato distinto a los coches domiciliados en la capital. En todos los casos, el defecto está en cómo se aprobó o justificó la norma, no en la idea de restringir el tráfico.

Qué pasa con tu multa si anulan la ordenanza

En Badajoz, Segovia, Ávila y Guadalajara no hay nada que reclamar: ninguna llegó a imponer multas. Donde sí se ha multado, la respuesta está en dos artículos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. El 72.2 establece que las sentencias firmes que anulan una disposición general «tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo» en el mismo boletín donde se publicó la norma. Hasta entonces, la ordenanza sigue produciendo efectos, y por eso Málaga o Valladolid continúan multando con sentencias en contra.

El artículo 73 fija el límite: esas sentencias no afectan por sí mismas a los actos firmes que aplicaron la norma antes de la anulación, «salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente». En la práctica:

• Si tu multa está recurrida o en plazo de recurso, alega la nulidad de la ordenanza en el propio recurso. No está cubierta por la protección de los actos firmes.
• Si la pagaste y es firme, por ejemplo con la reducción del 50 % sin recurrir, en principio no te la devolverán: el artículo 73 la deja intacta, y la anulación posterior de la norma no está entre las causas del recurso extraordinario de revisión.
• Si es firme pero no la has pagado del todo, por ejemplo porque está en vía de apremio, puede entrar en la excepción de las sanciones no ejecutadas completamente.

No hay devolución de oficio salvo que el ayuntamiento lo acuerde, como hizo Barcelona en 2024 tras publicar el fallo. Si estás en plazo, la comparativa de pagar con descuento o recurrir te ayuda a decidir, porque pagar con descuento cierra la puerta a beneficiarte de una anulación posterior. La calculadora de multa con plantilla de recurso prepara el escrito.

Qué viene ahora

Anular la ordenanza no elimina la obligación legal de tener una zona, y las cuatro ciudades lo saben: Segovia la ha vuelto a aprobar de forma inicial, Ávila está revisando su plan, Guadalajara anuncia un modelo más flexible y Badajoz tiene un plan de movilidad que prevé una zona en el centro histórico. Además, el Gobierno condiciona parte de las ayudas al transporte público a tener una zona efectiva. En el calendario de las ZBE seguimos las fechas de las zonas que sí están en marcha, y en el listado de ciudades tienes el estado de cada una.